Warszawa, 21 października 2013 r.

dot. K 31/12

Trybunał Konstytucyjny

Stanowisko Stowarzyszenia Sędziów THEMIS w sprawie z wniosku Krajowej Rady Sądownictwa wyrażonego w uchwale z dnia 19 lipca 2012 r. o zbadanie zgodności Konstytucją ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw zarejestrowanego pod sygnaturą K 31/12

Stowarzyszenie podziela zapatrywanie Krajowej Rady Sądownictwa, że całokształt kwestionowanych regulacji zawartych w art. 9, art. 9a, art. 21 § 3, art. 22 § 1, art. 31a § 1 pkt 1,3 i 4, art. 32b § 1 i 3, art. 37g § 5, 37h § 2,3 i 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. ? Prawo o ustroju sądów powszechnych w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 18 sierpnia 2012 r., skutkujący rozszerzeniem zakresu nadzoru nad działalnością administracyjną sądów ze strony organu władzy wykonawczej ? Ministra Sprawiedliwości i przekazaniem kierowania tą działalnością podległym mu dyrektorom sądów, przy jednoczesnym pozbawieniu uprawnień w tym zakresie prezesów sądów, prowadzi do naruszenia podziału i równowagi pomiędzy władzą wykonawczą a sądowniczą na rzecz przyznania prymatu tej pierwszej w zakresie administrowania sądami. Regulacje te ograniczają odrębność i niezależność sądów w stopniu naruszającym gwarancje przewidziane w art. 10 i 173 Konstytucji RP.

Wprowadzony nowelą z dnia 18 sierpnia 2011 roku ustrój sądów powszechnych poprzez zwiększenie zakresu kompetencji dyrektorów sądów, wprowadza system dwuwładzy. Organami sądów stali się dyrektor sądu ? reprezentant władzy wykonawczej oraz prezes sądu ? organ władzy sądowniczej. Działalność administracyjna sądów w zakresie zapewnienia odpowiednich warunków techniczno-organizacyjnych i majątkowych funkcjonowania sądu, włącznie ze zwierzchnictwem służbowym nad pracownikami administracji sądowej zastrzeżona została do wyłącznej kompetencji władzy wykonawczej – dyrektora sądu z  wyłączeniem możliwości wydawania mu przez prezesa sądu poleceń dotyczących kierowania tą działalnością, w tym co do spraw związanych z zatrudnieniem i zwierzchnictwem służbowym nad pracownikami wykonującymi czynności związane z administracją sądową. Działalność administracyjna określona w art. 8 ust. 1 ustawy ? Prawo o ustroju sądów powszechnych została wyłączona całkowicie spod nadzoru prezesa sądu.

Stowarzyszenie przyjmuje, że instytucja dyrektora sądu jako odrębnego organu sądu została wprowadzona do ustroju sądów powszechnych ustawą z dnia 27 lipca 2001 roku. Pomimo wątpliwości co do zgodności z Konstytucją, tj. zasadą odrębności i niezależności władzy sądowniczej, regulacja ta nie została dotychczas zakwestionowana. Wprowadzone nowelizacją z dnia 18 sierpnia 2012 r. istotne zwiększenie uprawnień dyrektora sądu, poprzez przyznanie zwierzchnictwa nad pracownikami administracji sądowej (z wyłączeniem asystentów, referendarzy) i równoczesnym wyłączeniem zwierzchnictwa prezesa sądu, nadmiernie jednak wzmacnia władzę wykonawczą. Znbsp;art. 173 Konstytucji nie wynika, aby odrębność i niezależność sądów od innych władz miała dotyczyć jedynie samej sfery wymierzania przez sąd sprawiedliwości, dotyczy również sfery organizacyjnej na co wielokrotnie wskazywał Trybunał Konstytucyjny. Stowarzyszenie podkreśla, że w wyroku z dnia 15 stycznia 2009 roku w sprawie K 45/07 Trybunał uznał za zgodne z Konstytucją sprawowanie przez władzę wykonawczą, tj. Ministra Sprawiedliwości nadzoru nad działalnością administracyjną sądów powszechnych. Istotą sporu konstytucyjnego w tej sprawie staje się jednak to, że ogół wymienionych przepisów u.s.p. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 sierpnia 2012 r. skutkuje nie tylko zwiększeniem nadzoru sprawowanego przez władzę wykonawczą lecz w istocie przekazaniem części działalności administracyjnej sądów, w tym związanej bezpośrednio z wymierzaniem sprawiedliwości (o czym będzie mowa dalej), władzy wykonawczej. Ingerencja władzy wykonawczej w działalność administracyjną sądów w tym modelu nie oznacza współdziałania władz, o którym mowa w preambule do Konstytucji, lecz przekazanie części działalności sądów powszechnych administracji rządowej.

Zauważyć trzeba, że w sprawie K 11/93 Trybunał wyraził pogląd, że mechanizm hamowania i równowagi, zakładający możliwość ingerencji w zakres władzy sądowniczej, nie tylko nie może dotykać zasady niezawisłości sędziowskiej w zakresie sprawowania urzędu, ale jakiekolwiek wkraczanie w działanie i organizację władzy sądowniczej, może być dokonywane jedynie wyjątkowo i posiadać dostateczne uzasadnienie merytoryczne. W ocenie Stowarzyszenia THEMIS przedstawiany w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy nowelizującej (druk sejmowy nr 3655) argument konieczności wprowadzenia w sądownictwie menadżerskiego modelu zarządzania, nie uzasadnia takiej ingerencji we władzę sądowniczą, która w istocie pozbawia ją atrybutów niezależności od władzy wykonawczej. Przekazanie w art. 31a § 1 pkt 3 u.s.p. dyrektorom sądów, jako organom władzy wykonawczej, zwierzchnictwa służbowego wobec wszystkich pracowników administracji sądowej – w tym także urzędników , których praca służy bezpośrednio zapewnieniu właściwego toku urzędowania sądu związanego z wykonywaniem przez sąd zadań z zakresu wymiaru sprawiedliwości i ochrony prawnej- bezpośrednio wpływa na prawidłowe wykonywania tych zadań. W konsekwencji oznacza to, że jedynie dyrektor sądu, z wyłączeniem prezesa sądu i przewodniczącego wydziału, decyduje o warunkach realizacji obowiązków pracowniczych (np. wysyłanie wezwań, zawiadomień, wykonywanie zarządzeń sędziego, protokołowanie na rozprawach, dokonywanie wpisów do systemu informacyjnego Schengen) niezbędnych do bezpośredniej obsługi zadań z zakresu wymiaru sprawiedliwości. Wyłączenie w art. 21 § 3 zdanie ostatnie u.s.p. uprawnień prezesa sądu do wydawania poleceń dyrektorowi w sprawach związanych z wykonywaniem czynności z zakresu zwierzchnictwa służbowego nad pracownikami sądu skutkuje rozwiązaniem, w którym ani prezes sądu ani przewodniczący wydziału nie ma podstaw do wydawania urzędnikom poleceń służbowych. Prezes sądu ani przewodniczący wydziału nie mają wpływu na dobór zatrudnianych czy też zwalnianych pracowników, nie posiadają też żadnych instrumentów wynikających z pracowniczego podporządkowania. Tego rodzaju regulacja zakłóca funkcjonowanie sądów oraz skutkuje brakiem gwarancji dla realizacji podstawowego prawa obywatelskiego, jakim jest prawo do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki określonego w art. 45 Konstytucji.

Przyjęty wedle regulacji zawartych w art. 21 § 3, w związku z art. 31a § 1 pkt 3 u.s.p. w związku z art. 8 pkt 2, w związku z art. 9a § 1 u.s.p. model zarządzania sądami powszechnymi, w ocenie Stowarzyszenia jest modelem dysfunkcjonalnym w stopniu uzasadniającym naruszenie przez ustawodawcę art. 2 Konstytucji. Artykuł 2 ustawy zasadniczej stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Znbsp;tego przepisu Trybunał Konstytucyjny wyprowadził szereg zasad, które muszą być spełnione przez prawodawcę, by tworzone przez niego prawo odpowiadało demokratycznym standardom. Do tych zasad należy zaliczyć reguły przyzwoitej legislacji będące pochodną zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Płynąca z treści przepisu art. 2 Konstytucji ? zasada przyzwoitej legislacji jest jednym z fundamentów demokratycznego państwa prawa. Zasada ta ma na celu takie ukształtowanie procesu legislacyjnego, aby tworzone prawo było racjonalne i stanowiło pełną ochronę jego adresatów. Znbsp;zasady przyzwoitej legislacji wynika dla ustawodawcy dyrektywa dostatecznej określoności prawa. Dyrektywa dostatecznej określoności prawa nakazuje tworzenie jasnych norm prawnych, pozwalających ustalić jednoznaczną treść praw i obowiązków z nich wywodzonych, nie budzących wątpliwości interpretacyjnych i nie powodujących przez to rozbieżności w procesie stosowania prawa.

Wprowadzony nowelizacją z dnia 18 sierpnia 2012 roku model ustroju sądów powszechnych narusza tę zasadę. Zgodnie z art. 9a § 1 u.s.p. sprawowanie nadzoru administracyjnego nad działalnością administracyjną sądów polegającą na zapewnieniu właściwego toku wewnętrznego urzędowania sądu bezpośrednio związanego z wykonywaniem zadań z zakresu wymiaru sprawiedliwości oraz ochrony prawnej, wykonują prezesi sądów. Podkreślenia wymaga, że ta sfera działalności w zasadniczej części związana jest z wykonywaniem czynności przez urzędników sądowych. Sprawność postępowania sądowego, właściwy tok urzędowania w znacznej części zależy bowiem od jakości pracy pracowników sekretariatów, właściwego prowadzenia ksiąg biurowych, należytej działalności biura obsługi interesantów (w tym biura podawczego) i szeregu innych. Podkreślenia wymaga, że w rozdziale 5 znowelizowanej ustawy zatytułowanym ?Wewnętrzny i zewnętrzny nadzór administracyjny nad działalnością administracyjną sądów w zakresie zapewnienia właściwego toku wewnętrznego urzędowania sądu związanego bezpośrednio ze sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości oraz wykonywaniem innych zadań z zakresu ochrony prawnej?, w przepisie art. 37b § 1 pkt 2 u.s.p. ustawodawca wskazał na wykonywanie przez prezesa sądu obowiązków nadzorczych polegających na kontrolowaniu działalności sekretariatu wydziału.

Czyniąc prezesa sądu odpowiedzialnym za działalność oraz nadzór nad działalnością wskazaną w art. 8 pkt 2 u.s.p., ustawodawca pozbawił jednak prezesa podstawowego instrumentu jakim jest zwierzchnictwo służbowe nad pracownikami administracji sądowej oraz urzędnikami zatrudnionymi w wydziałach orzeczniczych. Należy zwrócić uwagę, że prezes sądu pozbawiony jest możliwości decydowania o powierzeniu funkcji kierowniczych komórek organizacyjnych sądu (oddziałów i sekretariatów sądowych), określania zasad organizowania stażu urzędniczego, dokonywania ocen okresowych urzędników, określania wysokości wynagrodzenia, czy choćby udzielanie urlopów urzędnikom. Tego rodzaju rozwiązanie, bez względu na dobrą wolę obu organów prezesa i dyrektora sądu, prowadzi w oczywisty sposób do zakłócenia funkcjonowania sądów w aspekcie jego podstawowej działalności jaką jest wymierzanie sprawiedliwości.

Stowarzyszenie może przedstawić Trybunałowi dowody na poparcie powyższych twierdzeń.

Przepisy art. 21 § 3 zd. ostatnie oraz 31a § 1 pkt 3 u.s.p. uznać zatem należy za sprzeczne z zasadą przyzwoitej legislacji wyrażoną w art. 2 Konstytucji.

W dalszej części, Stowarzyszenie wskazuje, że zakwestionowane przez Krajową Radę Sądownictwa przepisy art. 21, 22 oraz 31a u.s.p. naruszają wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadę określoności prawa.

Wedle założeń projektodawcy, podział kompetencji pomiędzy dyrektorem sądu a prezesem ma się odbywać na zasadzie rozłączności, tj. nie krzyżowania się tych kompetencji. Takie właśnie założenie stanowi podstawę oceny przez Prokuratora Generalnego oraz Marszałka Sejmu o zgodności z Konstytucją kwestionowanych przez Krajową Radę Sądownictwa wyżej wymienionych przepisów. Uczestnicy postępowania zgodnie podnoszą, że wyłączenie w art. 21 § 3 u.s.p. uprawnień prezesa w zakresie wydawania dyrektorowi sądu wiążących poleceń w sprawach określonych w art. 31a § 1 pkt 3 uzasadnia przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie, w którym prezes sądu odpowiedzialny jest wyłącznie za zapewnienie właściwego toku postępowania w sferze judykacyjnej, tj. za tę sferę, która należy do sędziów i referendarzy sądowych. Natomiast za wszelką działalność administracyjną związaną z zapewnieniem obsługi biurowej tych czynności odpowiada dyrektor sądu. Jak wskazał Marszalek Sejmu (s. 42 stanowiska) ??uczynienie dyrektora sądu organem odpowiedzialnym za szerokie spektrum spraw dotyczących administracji sądowej sprzyja jednolitemu w skali państwa, wdrożeniu i realizacji standardów dotyczących funkcjonowania aparatu urzędniczego obsługującego sądy?. Wbrew jednak zapatrywaniu uczestników postępowania, ustawodawca nie uregulował w taki sposób podziału między dyrektorem a prezesem sądu kompetencji ani odpowiedzialności za wyniki pracy sądów. Jak wskazano wyżej, w art. 37b § 1 pkt 2 u.s.p. ustawodawca nałożył na prezesa sądu obowiązek polegających na kontrolowaniu działalności sekretariatu wydziału rozwijając go w § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie nadzoru administracyjnego nad działalnością administracyjną sądów powszechnych (Dz.U. 2013.69). Wedle ustawodawcy to prezes sądu a nie dyrektor jest więc odpowiedzialny za należytą organizację pracy pracowników administracyjnych. Praktyka w tym zakresie dowodzi, że to prezes sądu odpowiada nie tylko za prowadzenie biurowości sądowej, lecz również za działanie systemów informatycznych sądów, właściwe przeszkolenie pracowników administracji zatrudnionych w wydziałach orzeczniczych czy też za właściwą obsadę i zakresy czynności urzędników w  sądach. Stowarzyszenie może przedstawić na te okoliczności odpowiednie dowody.

Założenie ustawodawcy o precyzyjnym rozgraniczeniu uprawnień prezesa sądu oraz dyrektora sądu, stanowiącym podstawę rozwiązania przyjętego w znowelizowanym art. 21 § 3 zd. ostatnie i  art. 31a § 1 u.s.p., okazało się niemożliwym do zrealizowania. Przepisy ustawy stały się przez to niespójne i zakłócają funkcjonowanie sądów. Wskazują na to również akty wykonawcze ustawy, w tym rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lutego 2007 r. ? Regulamin urzędowania sądów powszechnych wedle stanu na 15 sierpnia 2013 r. Należy zwrócić uwagę na treść § 26 Regulaminu, w którym Minister Sprawiedliwości określił, że oddziały administracyjne i kadr podlegają zarówno prezesowi sądu jak i dyrektorowi w zależności od wykonywanych przez nie zadań. W § 32 i 33 Minister określił zadania prezesa i dyrektora. Do zadań prezesa Minister zaliczył między innymi organizację przekazywania akt spraw sądowych, pism sądowych oraz innych dokumentów do innego sądu w przypadku zmiany obszaru właściwości; przyjmowanie interesantów w sprawach skarg i wniosków dotyczących pracy sądu (niezależnie jakiej sfery działalności dotyczą); udzielanie informacji na wnioski kierowane do sądu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (niezależnie od sfery działalności administracyjnej); wykonywanie obowiązków administratora danych osobowych (bez ograniczenia do sędziów, referendarzy, asystentów sędziów); zadań wynikających z ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (w tym dotyczących pracowników administracji podległych dyrektorowi sądu), nadzór nad jakością i terminowością sporządzania sprawozdań i innych dokumentów statystycznych. Jako zadanie dyrektora sądu Minister określił natomiast pełnienie bezpośredniego nadzoru nad pracą jedynie tych jednostek organizacyjnych sądu, w tym oddziałów i sekcji, które są niezwiązane bezpośrednio z działalnością orzeczniczą.

Powyższe przekonuje, że wbrew przyjętemu założeniu o wprowadzeniu menadżerskiego zarządzania sądami i odciążenia prezesa sądu od wszelkich zadań związanych z administracją sądową niezwiązaną z czynnościami judykacyjnymi zastrzeżonymi dla sędziów i referendarzy, obowiązujące regulacje nakładają na prezesa szereg obowiązków dotyczących wykonywania znacznie szerzej pojętej działalności administracyjnej niż tylko związanej z wykonywaniem stricte czynności judykacyjnych. Jednocześnie ustawodawca pozbawił prezesa sądu instrumentu w postaci zwierzchnictwa służbowego nad pracownikami sądu i możliwości wydawania im poleceń służbowych, tj. instrumentu umożliwiającego wykonywanie tych obowiązków.

Stowarzyszenie Sędziów THEMIS podziela również zastrzeżenia Krajowej Rady Sądownictwa co do zgodności z Konstytucją pozostałych kwestionowanych przepisów ustawy z dnia 18 sierpnia 2012 r. zmieniającej ustawę ? Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw.

Członek zarządu P r e z e s

Anna Korwin-Piotrowska Sędzia NSA Irena Kamińska